1) Актуальность проблемы для Москвы и страны.
В городе Москве и стране в целом отсутствует конкурентная среда в сфере дошкольного образования. В городе Москве в 2013 году более 93% реализации основных общеобразовательных программ дошкольного образования осуществлялось государственными бюджетными образовательными учреждениями, доля негосударственных дошкольных образовательных учреждений, реализующих основные общеобразовательные программы дошкольного образования, составляет не более 6,3% (Распоряжение Правительства Москвы от 30.04.2013 №232-РП «дорожная карта»).
На заседании наблюдательного совета Агентства стратегических инициатив, состоявшемся 22 ноября 2012 года в Кремле, Президент Российской Федерации В.В. Путин отметил, что «за последнее время в сфере антимонопольного регулирования принято немало важных решений. Однако эту работу следует последовательно продолжать, в том числе значительно ограничить нарушения конкуренции со стороны государственных и муниципальных органов власти».
В городе Москве не созданы условия (отсутствует имущественная и информационная поддержка) для организации дошкольного образованного учреждения социально-ориентированными НКО. Отсутствует правоприменительная практика передачи неиспользуемых (заброшенных) помещений ГБОУ, находящихся на праве оперативного управления, в безвозмездное пользование социально-ориентированным НКО в сфере дошкольного образования. Необходимо подчеркнуть, что негосударственные дошкольные образовательные учреждения (НДОУ) с правовой формой НКО, реализующие основные общеобразовательные программы дошкольного образования (лицензия), создают конкурентную среду государственным бюджетным образовательным учреждениям (ГБОУ) в сфере дошкольного образования, так как цели указанных организаций одни, право реализации основных общеобразовательных программ одинаково. Действующее федеральное законодательство, а также нормативно правовые акты города Москвы направлены на развитие НДОУ и создание конкурентной среды в сфере дошкольного образования. К примеру, на основании постановления Правительства города Москвы №489 от 18.09.2012 «об утверждении Порядка предоставления субсидий из бюджета г. Москвы негосударственным образовательным организациям в целях возмещения затрат в связи с предоставлением гражданам дошкольного образования» НДОУ (лицензия) предоставляются государственные субсидии аналогичного размера финансового обеспечения как ГБОУ. Однако ГБОУ не оплачивает арендную плату за образовательные помещения, за счет государственных дотаций ГБОУ оплачивает коммунальные и эксплуатационные и иные расходы, а также выплата заработной платы руководителю и работникам ГБОУ осуществляется за счет бюджетных средств. Иными словами, у ГБОУ отсутствует стимул динамичного развития дошкольного образования путем внедрения новых форм и способов дошкольного образования, так как в отсутствие конкуренции любая форма дошкольного образования в городе Москве востребована, так как социальная напряженность в этой сфере остается высокой.
В настоящее время ГБОУ, реализующие основные общеобразовательные программы дошкольного образования, фактически является монополистом по предоставлению государственных услуг в сфере дошкольного образования.
В 2014-2015 учебном году отраслевой орган исполнительной власти в лице Департамента образования г. Москвы на основании временных Правил приема детей дошкольного возраста в государственные образовательные учреждения (ГОУ) осуществляет прием детей от 3 до 7 лет, группы раннего возраста — дети от 06 месяцев до 3 лет практически ликвидированы. Кроме того, детям дошкольного возраста от 06 месяцев до 7 лет, не имеющим постоянной регистрации в городе Москве, являющимися гражданами Российской Федерации, не предоставляются места в государственные дошкольные учреждения города Москвы. Отсутствует в городе Москве динамичное развитие инклюзивного и интеграционного дошкольного образования, дети дошкольного возраста с ограниченными возможностями здоровья (ОВЗ) не охвачены развивающими и образовательными процессами на должном уровне.
Согласно информации Московского управления ЗАГС в 2013 году рождаемость в городе Москве превысила показатели предыдущих лет (установлен рекорд). В указанном году зарегистрировано – 138 846 рождений, что на 2 348 больше, чем в 2012 году.
По официальной информации Департамента экономической политики и развития г. Москвы по предварительным данным рождаемость в городе Москве в 2014-2016 года составит 130-140 тысяч детей. В 2016 году численность детей дошкольного возраста превысит на 100-110 тысяч. Также в городе Москве проживают 1,2 млн. семей, в которых воспитываются 1,8 млн. детей, социальные выплаты получают 546,3 тысяч семей, т.е. практически каждая вторая семья.
Необходимо подчеркнуть актуальность приема детей раннего возраста (06 месяцев до 3 лет) в образовательные учреждения, кроме социализации и развития детей раннего возраста для последующего плавного включения их в образовательный процесс, одновременно повышается уровень трудовой занятости родителей и вместе с ним уменьшается срок непрерывности трудовой деятельности родителя.
Дети дошкольного возраста от 06 месяцев до 7 лет временно зарегистрированные в городе Москве, являющиеся гражданами Российской Федерации. В городе Москве увеличивается социальная напряженность связанных с устройством дошкольные образовательные учреждения вышеуказанных категорий граждан. На протяжении более 2-х лет город Москва приглашает граждан Российской Федерации на работу по различным специальностям с предоставлением временного жилья и регистрации. Однако, родители приехавшие на работу в город Москву не могут устроить своих детей в дошкольные образовательные учреждения г. Москвы, так как на основании временных Правил Департамента образования города Москвы о приеме в ГБОУ в первую очередь предоставляются места для жителей города Москвы с постоянной регистрацией, а с временной регистрацией места дошкольные учреждения фактически не предоставляют.
По предварительным данным Росстата в городе Москве только из Московской области временно проживают более 300 000 семей, воспитывающих детей дошкольного возраста.
2) Предложение по решению проблемы (положительный опыт АНО ДО)
Для улучшения качества и развития дошкольного образования в городе Москве и по стране целом необходимо создать конкурентную среду в этой сфере с участием социально-ориентированных НКО (выше указаны сходства ГБОУ и НКО по целям деятельности).
На основании ст. 296 ГК РФ собственник имущества вправе изъять излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество, закрепленное за учреждением (ГБОУ) на праве оперативного управления, и вправе распоряжаться по своему усмотрению.
В целях оказания поддержки социально-ориентированным некоммерческим организациям в соответствии со ст. 17.1 ФЗ №135-ФЗ «О защите конкуренции», а также ст.31.1 ФЗ «О некоммерческих организациях» субъект Федерации (к примеру, город Москва) имеет право без конкурсов (аукционов) передать нежилые помещения в безвозмездное пользование на долгосрочный период НКО для организации негосударственного дошкольного образовательного учреждения (НДОУ) тем самым, создать благоприятные условия для развития конкурентной среды в сфере дошкольного образования на принципах государственно-частного партнерства (реализация основных общеобразовательных программ дошкольного образования и дополнительных образовательных программ для детей).
Кроме того, необходимо организовать рабочие группы с участием отраслевых органов исполнительной власти – Департамент образования г. Москвы и представителей социально-ориентированных НКО для разработки в соответствии с действующим законодательством конкретных механизмов по выполнению НКО государственной услуги по предоставлению дошкольного образования для последующего подписания сторонами соответствующего соглашения.
Большое количество нежилых помещений (более 400 нежилых помещений по городу Москве, информация на 2012 год), относящихся к государственным бюджетным учреждениям (ГБОУ) как дополнительные нежилые помещения на праве оперативного управления, не используются, находятся в заброшенном состоянии. Указанная проблема не только города Москвы, а также многих субъектов Российской Федерации. При этом за неиспользованные помещения ГБОУ выделяются бюджетные денежные средства на возмещение коммунальных и иных платежей.
Неиспользуемые (заброшенные) помещения более результативно и по профилю могут использовать социально-ориентированные НКО, имеющие положительный опыт и достижения при осуществлении образовательной деятельности (на примере АНО ДО «Центр «Развитие»).
С 2012 года АНО ДО «Центр «Развитие» приняты комплексные меры по открытию в неиспользуемых (заброшенных) помещениях ГБОУ негосударственного дошкольного образовательного учреждения и досуга (НДОУД) реализующего основные общеобразовательные программы дошкольного образования и дополнительные образовательные программы для детей (лицензия).
С 01.10.2013 АНО ДО «Центр «Развитие» по адресу: г. Москва, ул. Б.Филевская, д.21, корп.4 осуществляет образовательную деятельность, имеет право реализовывать основные общеобразовательные программы дошкольного образования и дополнительное образовательные программы для детей. В 2013-2014 учебном году АНО ДО «Центр «Развитие» реализованы основные общеобразовательные программы дошкольного образования для 45 детей, кроме того, более 40 детей получили доступное дополнительное дошкольное образование. В указанный период имеется единичный опыт развитие инклюзивного, интеграционного дошкольного образования с участием ребенка с ограниченными возможностями здоровья (ОВЗ). В 2014-2015 учебном году АНО ДО «Центр «Развитие» разработаны дополнительные вариативные формы дошкольного образования с участием детей с ОВЗ, открыт центр игровой поддержки (ЦИП); планируется открыть службу ранней помощи (СРП).
Необходимо подчеркнуть, что вышеуказанные помещения с 2009 года не использовались по назначению (находятся на оперативном управлении ГБОУ №98 г. Москвы). В вышеуказанных помещениях в период с 2009 по 01.10.2013 год ни один ребенок не получил дошкольного образования и соответствующий уход.
3) Барьеры на пути решения (пример АНО ДО «Центр «Развитие»)
На протяжении более 2-х лет АНО ДО «Центр «Развитие» проведены комплексные меры и пройден долгий бюрократический путь с целью открытия негосударственного дошкольного образовательного учреждения и досуга по адресу: г. Москва, ул. Б.Филевская, д.21, корп.4 (1 и 2 этажи семиэтажного жилого дома) .
Опыт АНО ДО «Центр «Развитие» в городе Москве показывает, что на практике существует единственный (реальный) путь использования заброшенных (неиспользуемых) помещений, находящихся на праве оперативного управления за ГБОУ, это передача в аренду. Во первых, необходимо получить согласие руководителя ГБОУ, по инициативе руководителя ГБОУ выходить на арендную комиссию (Департамента образования города Москвы), после подачи документов в Департамент имущества г. Москвы для согласования с собственником (с момента подачи документов и получения прошло более 11 месяцев), иными словами долгий бюрократический путь, который создает неблагоприятные условия для социально-ориентированных НКО и развития негосударственных организаций Дошкольного образования и досуга (НОДОД) в целом.
На момент передачи помещений в аренду (июль 2013 год) использование вышеуказанных помещений по назначению не представлялось возможным. С 2009 года ГБОУ проект перепланировки и переустройства арендуемых помещений не завершен, образовательные помещения находились в заброшенном состоянии. Кроме строительных проблем существовали и юридические проблемы с некоторыми жителями дома, которые возражали против открытия детсада в их доме.
Только силами и средствами АНО ДО «Центр «Развитие» вышеуказанные помещения используются по назначению. В 2012 году (во время 11 месячного ожидания согласия собственника) за счет заемных средств АНО ДО «Центр «Развитие» установлены эвакуационные выходы с целью использования вышеуказанных помещений по назначению. Необходимо подчеркнуть, что проект перепланировки и переустройства вышеуказанных помещений прекращал свое действие в сентябре 2013 года (Распоряжение Мосжилинспекции выдано14.09.2010, срок действия 3 года), если до сентября 2013 года эвакуационные выходы не были бы установлены, то в соответствии с действующим законодательством необходимо снова пройти все согласования, в том числе, с жителями многоквартирного дома для последующего утверждения в Мосжилинспекции. Иными словами, вышеуказанные помещения не использовались бы по назначению еще долгие годы.
Кроме проведения мероприятий по законному использованию вышеуказанных помещений по назначению и организации работ дошкольного образования АНО ДО «Центр «Развитие» участвовала в конфликтной ситуации с некоторыми жителя многоквартирного дома, которые возражали против организации дошкольного образовательного учреждения в их доме, препятствовали проведению уличных строительных работ (установлению эвакуационных выходов). АНО ДО «Центр «Развитие» отрегулирована конфликтная ситуация с жителями, которые против организации дошкольного учреждения в их доме, конфликт интересов переведен в рамки правового поля. С августа 2013 по 26 апреля 2014 года представитель АНО ДО «Центр «Развитие» (ответчик) регулярно участвовал в Дорогомиловском районном суде города Москвы в судебных заседаниях, в рамках гражданского судопроизводства предоставлял доказательства о законности проведенных строительных работ и об организации негосударственного дошкольного учреждения по вышеуказанному адресу. 26 апреля 2014 году судом первой инстанции в удовлетворении исковых требованиях истцов отказано в полном объеме.
Иными словами, кроме организации негосударственного дошкольного образовательного учреждения по вышеуказанному адресу АНО ДО «Центр «Развитие» участвовала в разрешении вопросов по законному использованию вышеуказанных помещений по назначению.
Одним из серьезных барьеров, кроме вышеуказанных, является отсутствие взаимодействия (поддержки) отраслевых органов – Департамента образования города Москвы (страх чиновников в принятии решений в соответствии с действующим законодательством в интересах государственного имущества и определенных лиц, нуждающихся в получении дошкольного образования). Бездействие должностных лиц по принятым обязательствам (на протяжении одного года трижды сменилось руководство ГБОУ – Арендодатель, официальные письма не рассматриваются, при устной беседе создается имитация решения вопроса в интересах государственного имущества и развития дошкольных образовательных процессов.
4) Предложение по преодолению барьеров
На основании анализа накопленного 2-х летнего опыта и имеющихся достижений АНО ДО «Центр «Развитие» предлагает неиспользованные (заброшенные) помещения, переданные ГБОУ как дополнительные на праве оперативного управления, изъять и передать социально-ориентированным НКО в сфере дошкольного образования.
В соответствии с действующим законодательством собственник (город Москва) может изъять излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество, закрепленное за учреждением (ГБОУ) на праве оперативного управления, и вправе распоряжаться по своему усмотрению (см. предложение по решению проблемы).
При изъятии и передаче указанных помещений социально-ориентированным НКО для открытия дошкольных образовательных учреждений и последующего выполнения государственной услуги по предоставлению гражданам дошкольного образования создается конкурентная среда в сфере дошкольного образования. ГБОУ и НКО в сфере дошкольного образования будут конкурировать в части качества образовательных программ и услуг по уходу за детьми дошкольного возраста. У родителей появиться возможность выбора дошкольного образовательного учреждения.
Вместе с тем, одновременно убираются бюрократические препоны в части согласования с руководителем ГБОУ после прохождения арендной комиссией Департамента образования г. Москвы и.т.д. (см. барьеры по пути решения).
Яркий пример АНО ДО «Центр «Развитие»:
За ГБОУ №844 (правопреемником является ГБОУ №98 г. Москвы) с 2009 года дополнительно закреплено 2 (два) нежилых помещений, одно из них (г. Москва, ул. Б.Филевская, д.21, корп.4, общей площадью 621,5) с 2013 года по настоящее время по профилю используется АНО ДО «Центр «Развитие», а другое нежилое помещение (г. Москва, ул. Кастанаевская, д.39, общей площадью 1054,5) до настоящего времени находится в заброшенном состоянии и, соответственно, не используется по назначению. Однако, ГБОУ №98 г. Москвы получает государственные субсидии и дотации за нежилое помещение, находящееся на оперативном управлении.
5) Приблизительная оценка результатов
АНО ДО «Центр «Развитие» при имущественной поддержке города Москвы в соответствии с действующим законодательством может принять более 10 неиспользуемых (заброшенных) нежилых помещений, относящихся к ГБОУ, с целью развития негосударственных организаций дошкольного образования и досуга (НОДОД).
Приблизительную оценку результатов можно составить на основании действующего негосударственного дошкольного образовательного учреждения и досуга (АНО ДО «Центр «Развитие»).
Образовательные помещения АНО ДО «Центр Развитие» на ежедневной основе при реализации основных общеобразовательных программ дошкольного образования могут принимать 80 детей дошкольного возраста, а также более 40 детей для получения дополнительного дошкольного образования. Ежемесячно в образовательном процессе могут быть задействованы примерно 120 детей дошкольного возраста.
При принятии 10 помещений по аналогичному размещению детей дошкольного возраста, приблизительно 120*10 = 1200 детей дошкольного возраста могут быть охвачены различными дошкольными образовательными программами.
Справка:
Действующее законодательство Российской Федерации и государственные программы в сфере образования, в том числе: послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 12.12.2012; Указ Президента РФ от 07.05.2012 №599 «О мерах по реализации государственной политики в области образования и науки»; Указ Президента РФ от 01.06.2012 №761 «О национальной стратегических действий в интересах детей на 2012-2017 года»; государственная программа РФ «Развитие образования на 2013-2020 года»; Федеральный закон РФ от 29.12.2012 №273ФЗ «Об образовании в Российской Федерации»; постановления Правительства города Москвы от 18.09.2012 №489-ПП «Об утверждении порядка предоставления субсидий негосударственным дошкольным образовательным организациям в целях возмещения затрат в связи с предоставлением гражданам дошкольного образования» и другие нормативно-правовые акты города Москвы стимулируют и поддерживают развитие конкурентной среды в сфере дошкольного образования.
