О промышленной политике вновь говорят и экспертно обсуждают ее содержание. Рассуждают о промполитике и те, кто еще некоторое время назад отрицал не только необходимость ее проведения, но и в принципе смысл существования такого вида государственной активности. На широкое экспертное обсуждение представлен новый проект федерального закона о промышленной политике.
Очевидно, что в том или ином виде промышленная политика в России проводилась. Минпромторг России (ранее – Минпромэнерго) активно разрабатывал стратегии развития базовых (ключевых) отраслей промышленности, велась работа по увязке этих стратегий с региональными планами, проводились экспертные сессии, а также форсайты. Компании получали господдержку в различных формах.
Активную работу проводили ведущие общественные организации бизнеса: Деловая Россия, ТПП и РСПП, лоббируя интересы отраслей, занимаясь нормотворчеством и улучшением условий работы бизнеса. Поэтому говорить, что промышленной политики не было, неверно (не стоит забывать о сотнях, спасенных в кризис 2008 года промышленных предприятий и моногородов). Скорее она была фрагментарна, а главное на высшем уровне не было четкого сигнала о ее необходимости. Это объясняет в том числе и то, что все попытки принять профильный федеральный закон были неудачными. Зато было большое количество экспертных обсуждений промышленной политики, ее определения, наполнения и мер, основных участников, роли и уровня воздействия государства на промышленную политику. Было выпущено большое количество книг, публикаций, статей и монографий. Естественно, в отсутствии единого подхода и фрагментарности государственных усилий, промышленная политика стала уделом сильных компаний и отраслей, умеющих кооперироваться и отстаивать свои интересы.
Оборонка, фармацевтика, металлургия, химия, энергетика, автопроизводители, судостроение добивались четкости государственных решений по отношению к себе. Нельзя забывать про консолидацию предприятий и создание государственных корпораций, чем не яркий пример системного государственного подхода к развитию целых отраслей. Но в том то и дело, что за бортом государственного внимания оставались многие негосударственные промышленные компании, которые развивались сами или довольствовались некоторыми мерами поддержки.
Кто лоббировал промышленную политику?
В девяностые и нулевые годы промышленная политика лоббировалась по-разному: от протекционистского сценария поддержки базовых отраслей до выборочной ставки на выращивание национальных чемпионов.
Наиболее активно промышленную политику лоббировал РСПП. В 1998 году в докладе: «Промышленная политика России: принципы формирования и механизмы реализации» Аркадий Вольский уделял значительное внимание конверсии ВПК, машиностроению, высоким технологиям и развитию кадров.
Уже в 2002 году РСПП представил обновленную версию промышленной политики (Концепция промышленной политики), над которой потрудились ведущие компании крупного российского бизнеса. Проект предполагал переход на инновационную (наукоемкую) экономику, выбор точек (проектов) роста, развитие малого и среднего бизнеса, поддержку конкурентоспособных отраслей.
Эти идеи в 2004 году трансформируются в доклад: «Современная национальная промышленная политика в России» и далее в национальный доклад РСПП: «Политика повышения конкурентоспособности экономики России», где в качестве инструментов промполитики предлагаются «национальные проекты».
В 2005 году экспертная группа комитета РСПП по промышленной политике и конкурентоспособности под руководством В. Евтушенкова представляет доклад: «Оценка конкурентоспособности экономики России: отраслевой и кластерный анализ». Авторы доклада вновь указывают на необходимость поддержки конкурентоспособных отраслей, потерю актуальности отраслевой структуры промышленности и необходимость перехода на конкурентоспособные виды деятельности.
Активная работа РСПП по формированию документов промышленной политики (направленных на развитие производства в целом и отдельных отраслей) продолжается в 2006-2007 гг. В эти годы РСПП совместно с Минпромэнерго обсуждает стратегии лесной, химической, нефтехимической, электронной, металлургической, легкой и судостроительной промышленности.
Квинтэссенцией работы РСПП по промполитике стали предложения Правительству РФ разработать и принять «Основы промышленной политики РФ на период до 2010 года и дальнейшую перспективу», также был внесен законопроект «О промышленной политике».
РСПП работал со всеми ведомствами, на всех экспертных и общественных площадках. Совместно с Общественной Палатой РСПП был подготовлен «Доклад по промышленной политике и инновациям», содержащий предложения по созданию ГЧП, проведению форсайта для выбора направлений инновационного развития, а также строительства промышленных парков, инженерном образовании. И, хотя, проекты предложенных законов так и не были приняты, тем не менее, идеи РСПП нашли широкое отражение в государственной политике.
Свое видение промышленной политики продвигали и другие площадки, в частности в Торгово-промышленной палате еще в 2002 году появился профильный комитет, возглавляемый С.Сулакшиным. Уже в 2003 году специально созданная рабочая группа приступила к написанию концепции промышленной политики на основе методического материала: «О задаче разработки промышленной политики в России».
По итогам экспертных обсуждений был представлен документ «Государственная промышленная политика России. Проблемы формирования и реализации». ТПП предложила свой концепт и включилась в борьбу за промполитику. Основной приоритет – формирование «новой экономики» высокотехнологичными наукоемкими производствами. В качестве объекта промполитики концепция предлагала надсубъектные территориально-производственные комплексы – кластеры. По остальным вопросам, в частности – инструментам, концепция мало чем отличалась от идей РСПП.
Уже в 2006 году С. Сулакшин покидает свой пост, комитет переориентируется на вопросы инновационного развития и предлагает разработать долгосрочную промышленно-инновационную стратегию развития Российской Федерации до 2020 года с основной идеей – возрождение России как передовой научно-технической державы.
В 2008 году ТПП предлагает проект федерального закона: «О промышленной политике в Российской Федерации». Основное нововведение – предложение создать надотраслевой «Национальный промышленный совет», который по замыслу авторов должен объединить функции по координации промполитики и ее лоббированию.
Как и проекты РСПП, предложения концепций, стратегий и проектов федеральных законов о промышленной политике от ТПП так и не дошли до финала.
По-своему, но достаточно эффективно, лоббировала промышленную политику «Деловая Россия». Фокусируясь на вопросах развития малого и среднего промышленного нересурсного российского бизнеса, «Деловая Россия» через ежегодные экономические доклады предлагала Правительству РФ реализацию концепций «политики роста», «эффективной промышленной политики», «инновационно-промышленной политики», «экономики стимулов», «новая индустриализация». Каждая концепция или предлагаемая модель развивала идеи предыдущей и дополнялась новыми инструментами или подходами.
С позиции сегодняшнего дня можно уверенно заявить, что в то время, когда РСПП и ТПП предлагали более «олигархический» или более «государственнический» варианты промполитики, именно концепции «Деловой России» и сформировали ядро сегодняшней экономической политики государства. Оговорюсь, что при этом вклад РСПП и ТПП в продвижение идеологии промышленной политики огромен и неоценим.
В прошлые десятилетия просто промышленная политика была не в чести у российской экономической элиты, которая готова была проводить любую инновационную политику, лишь бы не называть ее промышленной. Более десяти лет назад мы могли бы иметь промышленную политику.
Времена меняются
Промышленная политика за прошедшее время претерпела существенные изменения. Помимо классических отраслей, появились компании как самостоятельные игроки, иногда представляющие значительную часть отрасли, повысилась роль проекта – результатом, которого может быть не только появление нового продукта или услуги, но и формирование новых отраслей. Поэтому задача промышленной политики пойти шире и не замыкаться на отрасли, компании или проекте.
Значительно выросла роль инжиниринговой деятельности. В мире произошло разделение на инжиниринг и производство. Фокус от производителя оборудования смещается в сторону инжиниринга. Инжиниринговая компания становится заказчиком на заводе.
Разместить у себя производственные предприятия не так сложно, если под эту задачу правильно заточить всю систему государственного управления, а вот перейти из позиции промышленной площадки в позицию инжиниринговой деятельности очень сложно. Этот переход был сделан СССР в процессе индустриализации и позднее с развитием системы отраслевых НИИ. Причины отставания разработок гражданских отраслей не суть данной статьи, но события начала 90-х гг., практически полностью демонтировали систему исследований и создания новых видов продукции. Осталась только оборонка.
Реалии начала 21 века таковы, что Россия по ряду отраслей (большинству) утратила в принципе способность к инжинирингу как к созданию принципиально новых видов продукции. Мы, в основном,- потребители конечной продукции. Мы ее не проектируем, не производим станки и оборудование на которых она производится. Это отчетливо видно на примере растущих рынков. Возьмем сферу промышленного строительства. Если это не военное и секретное производство, то в 90% случаев будут закупаться импортные станки, скорее всего (50%) для проектирования технологического ядра будущего производства будет привлечена иностранная компания, управлением строительством, вероятно (60%), также займется не российский подрядчик. Наши компании будут младшими партнерами, прорабами, поставщиками техники и прочее. И, конечно же, сервисные контракты тоже достанутся не нам. Как будто и не было советского опыта управления крупными промышленными стройками. Если мы говорим про инжиниринг, то в большинстве своем мы комбинируем уже готовые кубики, собирая из них решения. Но сами кубики мы не делаем. Это как конструктор ЛЕГО- как не собирай, все равно это уже полуфабрикат, плохо не будет. Другое дело — советский железный конструктор, где тебе была предоставлена полная свобода творчества – возможность создавать базовый продукт.
Пример: строительство небольшой котельной. Базовые комплектующие – электроника, системы управления, котел – иностранные. Российские – сборка, компоновка, контейнер. Это и есть наш российский инжиниринг. И так, по большинству отраслей.
Размещение в России промышленных производств (реиндустриализация), безусловно, важнейшая государственная задача, решающая вопросы привлечения инвестиций, создание рабочих мест, расширение рынка сферы услуг. Однако крайне опасно будет утратить способность к созданию базового продукта. Такая страна обречена проводить модернизацию каждые 10-15 лет, оплачивая у развитых стран доступ к новым технологиям.
Недостатки инжиниринга наиболее ярко были видны во время бума строительства новой генерации. Промышленный рост упирается в недоразвитость инженерной практики в России. Системные проблемы отрасли характеризуются хронической недостаточностью технологичности, кадрового потенциала, владения программным обеспечением, производственной базой.
Куда идет мир?
Тенденции таковы, что развитые страны приступили к процессу собственной реиндустриализации. То есть цикл вынесения производств за границы этих стран завершен, начинается обратные процесс консолидации инжиниринга и производств в одном месте. Страны АТР, которые приняли на себя волну перемещения промышленных активов, в самое ближайшее время должны будут вывести свои собственные продукты, то есть подхватить именно базовый инжиниринг. Куда идем мы? Пока мы решаем вопрос размещения в стране производств и строительства индустриальных парков. Если не будем развивать собственную инженерную мысль – превратимся в сборочную фабрику.
Сегодня инжиниринговая деятельность переходит глобальные границы (от модели проектный отраслевой институт к модели глобальных центров компетенции). В России мы еще работаем по старой модели, где концентрация происходит вокруг производителя либо вокруг старого проектного института.
Тем не менее, требования меняются, заказчик даже в третьих странах, а также в странах БИКС (без Р) желает видеть продукт высокотехнологичный, экологичный и с минимальными Capex.
Что нового пишем?
Новый проект федерального закона, если внимательно перечитать всех его предшественников, впитал все лучшее. Здесь есть и поддержка внедрения инноваций, переобучение сотрудников, информационная поддержка, субсидии, определяется роль и место индустриальных парков и промышленных кластеров. Есть и новинки – очень своевременное предложение о создании фондов развития отраслей промышленности, поддержки инжиниринговой деятельности в виде оказания финансовой поддержки, а также поддержки консалтинга в области энергоэффективности, экологии и технического аудита.
Если заявленная цель деятельности отраслевого фонда предоставлять займы «на условиях, конкурентных с условиями выдачи займов (кредитов) на территориях иностранных государств» окажется реализованной — это станет самой лучшей мерой по поддержке российской промышленности за все годы.
Здравой выглядит положение о необходимости координации планов развития промышленного предприятия и задач отрасли, в случае получения мер поддержки. Было бы правильно закрепить увязку с планами развития города и региона.
Немного неполным выглядит перечень задач промышленной политики. Из заслуживающих внимание целей – «софинансирование создания или развития промышленной инфраструктуры, а также инфраструктуры поддержки субъектов промышленной деятельности; выравнивание конкурентных условий ведения промышленной деятельности в Российской Федерации и за рубежом».
Из принципов промышленной политики можно выделить желание авторов стимулировать компании внедрять инновации и проводить политику импортозамещения по продукции, не имеющей аналогов в России. Стимулировать компании оптимизировать процессы деятельности – сигнал рынку промышленного и управленческого консалтинга. Поддержка субъектов малого и среднего предпринимательства в промышленности. Этой категории компаний приходится сложней всего, но именно эта сфера позволяет крупному бизнесу оптимизировать процессы своей деятельности, пользоваться аутсорсингом услуг, закупать инновации.
Подводя итог рассмотрения нового проекта отмечу, что ,несмотря на то, что сам по себе документ выглядит очень и очень сырым, местами несвязанным, все-таки направления поддержки в нем указаны верно и понимание авторами новых реалий и тенденций присутствет.
Как было показано выше, за свой проект промышленной политики бились все экономические группы. Возможно, именно поэтому принятого закона до сих пор нет. Очень сложно учесть интересы всех. Тем не менее, реалии таковы, что стране уже нужен не просто принятый федеральный закон, а скрупулезное рассмотрение и решение проблем каждой отрасли и подотрасли в режиме онлайн. Придется заново собирать промышленность, переучиваться заниматься инжинирингом, конкурировать и развивать свои компании, продукты и решения.
Что мы хотим от промышленной политики? Базовые рамки развития – один сценарий. Если хотим помочь компаниям вырасти организационно, инженерно, кадрово и качественно, успешно перешагнуть ступени развития и интегрироваться в международные цепочки, то промышленная политика должна иметь более четкие контуры инструментов и механизмов ее реализации.
Хватит стесняться промышленной политики!
Алексей Никитин
к. полит. н., доцент Кафедры государственного управления и политических технологий ГУУ
